魏玛政权的变乱,魏玛宪法二元制与希特勒的上

2019-11-12 06:59 来源:未知

1933年1月30日,魏玛共和国总统兴登堡任命希特勒为总理,这标志着魏玛共和国的终结与希特勒独裁统治的开始。因希特勒似乎很明显不是依靠纳粹党在国会中的多数(它在此前的大选中只获得33。1%的选票),而是通过兴登堡的任命上台的,人们在寻找魏玛共和国失败原因时,除了肯定一战战败以及凡尔赛和约、世界经济大危机等因素的重大影响以外,自然要把注意力集中在魏玛共和国政治制度上。而魏玛宪法中的国会与总统二元制,尤其是总统的权力,难免成为批评的焦点。一种比较普及的观点认为,魏玛共和国的失败以及希特勒的上台与魏玛德国总统的权力太大、国会权力太小很有关系。

评判德国走向独裁之路一个比较棘手的问题是:谁是独裁者?是希特勒吗——或者说,仅仅是希特勒吗?倘若,德意志的决断性和独裁倾向仅仅是一种文化思潮,那么,希特勒就很难以政治领袖身份俘获民心;如果独裁的选择仅仅出自希特勒和纳粹党的图谋,那么,独裁的希望就会淹没在民主化的浪潮中。

笔者认为这种观点值得商榷。魏玛宪法文本以及希特勒上台前兴登堡总统内阁与国会的斗争过程都表明,魏玛共和国的总统与国会二元制是名副其实的二元制,总统与国会之间是势均力敌、难分上下的关系。由于艾伯特时期(1919 1925年)总统与国会同属共和民主阵营,宪法设计的两者之间的相互对抗与制衡还没有完全体现出来。而在1930年3月兴登堡实行总统内阁制、以兴登堡为旗帜的总统派试图压倒国会时,那种二元对抗与制衡机制才真正启动。但是将近三年的实践表明,总统的权力不足以压倒国会,最后总统派只得向国会妥协,把政权交还给国会。但是纳粹党却在总统派与国会的斗争中异军突起,成为国会的主力军。国会最后的胜利成了希特勒的胜利。兴登堡本是不愿意任命希特勒为总理的。如果魏玛宪法赋予了总统更大的权力,兴登堡就不必任命希特勒为总理。而兴登堡最后希望得到的权力之小,内容之平凡,是人们难以预料与想像的。

德意志的独裁倾向,在魏玛后期具有了全民性。它不仅表现在文化思潮中,也表现在政治抉择中;不仅出现在公众的意识中,也出现在他们的热切期盼中;不仅出现在作家、思想家的作品中,还出现在政治家的暗室密谋中——如此,希特勒既是德国走向劫难的原因,他同时也是结果:当兴登堡总统宣布任命希特勒为德国总理的时候,德意志的噩梦开始了。潘多拉的魔盒里没有天使。

一、魏玛宪法中的国会与总统二元制

魏玛党争给共和国的稳定带来许多不确定性和风险。1929年的世界经济危机,又使拯救德国经济的杨格计划尚未实施即告破产,德国经济陷入一片恐慌,使原本脆弱的德国政治生态变得更加动荡。

许多涉及魏玛共和国总统的权力及其与国会关系的论述一般都只提及魏玛宪法第48条(而且只是其第1、2款),并因此得出了总统具有独裁权力的结论。其实,除了众所周知的第48条以外,魏玛宪法中关于国会与总统关系的关键性条款还有第25、43、54、59以及第73条。 仔细研究这些条款,我们可以就总统与国会的关系得出完全不同的结论。

在这个世界上,任何时候都不缺少野心家,他们一有机会便要向公众展示自己的政治能量。库尔特·冯·施莱歇尔,这个来自国防部的少将,作为部办公室主任,他的野心在混乱中急剧膨胀,屡屡试图操纵魏玛政局。

第25条规范的是总统解散国会的权力以及举行新国会选举的期限。它规定,总统可以解散国会,但出于同一理由只能解散一次。新选最迟在解散后的第60天举行。也就是说,总统与国会在某一问题上发生不可调和的冲突时,只有一次呼吁民众来支持他的机会与权利。总统不能因此无休止地解散国会与举行新选,直到他得到一个满意的国会为止。这可以防止总统滥用其国会解散权。

在经济危机爆发前的1929年初,德国的失业人口已达到两三百万,20%的工会会员失业。经济危机的爆发,导致德国财政几近枯竭,执政的左翼社民党总理米勒政府提出了一项增税计划,但没有得到国会批准。于是,施莱歇尔出场了。

第43条第1款规定,总统任期为7年,可以连选连任。第2款规定,在其7年任期未满之前,国会有权提议通过举行全民公决罢免总统。前提是国会的罢免决议必须获得三分之二多数的支持。国会罢免决议的通过即意味着总统的罢免。如果罢免决议在全民公决中被否定,就意味着总统被重新选举,那么国会必须解散并举行新的国会选举。可以说,本条第2款是针对第25条总统的国会解散权设定的。不过相比之下,国会的权力略小一些,因为总统一人就可以决定解散国会并举行新选,而国会必须以三分之二多数才能罢免总统,在一般情况下难以达到。

经济危机的猝然而至,使德国人感到了惊慌。一位经济学家在1929年底的一篇文章中预言:“如果这一切不是欺骗的话,那么,1930年一定会给德国的民主带来危机。”一位州长在给妻子的信中写到:“人人都感到软弱、无能,我们感到整个政府体制都显得软弱无能……议会无法解决其严重的内政问题。如果有一个独裁者能维持十年之久,这是我所希望的。”稍后,这位州长又写到:“独裁!让我们自己来掌握命运吧!”

第48条涉及总统的紧急令权力,可以说是魏玛宪法中臭名昭著的条款。其第1款规定,如果某一州不履行国家宪法与法律规定的义务,总统可以借用武力强迫其履行。第2款规定,在国家公共安全与秩序受到干扰或威胁的时候,可以采取必要的措施,以重建公共安全与秩序。如果有必要,可以动用军队进行干涉。为此目的,总统还可以宣布宪法第114、115、117、118、123、124以及153条所规定的人民基本权利在一定时段内部分或全部失效。人们一般只强调上述授予总统近乎独裁权力的第1、2款,而忽视了第48条还有一个国会权力的第3款,它规定,总统在行使第1、2款的权力时,必须立刻通知国会,国会有权取消其紧急令。因此,针对总统最有力的武器,国会也有同等的对抗权力。

政局的动荡,导致德国人对民主体制产生了严重不满和普遍的不信任。各个政党面对混乱,也不是从民主制的原则入手,而是频频向总统求救。兴登堡,这位普鲁士人“他原本就是在专制国家的精神境界和情感环境里成长起来的,根深蒂固地不信任所有政党”。作为共和制度下的德国总统,却更像一位代理皇帝。

第54条规定,按第53条由总统任命的总理与部长,必须获得国会的信任。即他们的任命本身不必获得国会的通过,但如果国会以决议方式明确表示其对总理或某个部长不信任,总理或部长则必须下台。第59条还规定,国会有权向国家法院控告总统、总理与部长,指控他们有过失地触犯了宪法与法律。控告提案必须至少有一百名议员签字,必须有修改宪法的多数的支持方能通过。值得注意的是,总统却没有控告国会违宪与违法的权利。

施莱歇尔意识到了米勒政府的无能,明确提出“最好是政府的方针向右转”——这标志着社民党执政末日的来临,极右翼的纳粹运动不再是社会运动,他们准备登堂入室了。而施莱歇尔,他基本不是一个国家社会主义者,只不过是一个老派的右翼政治家,但他同时还是一个阴谋家,被后来历史学家普遍认为是“一位邪恶的奇才,热衷于搞阴谋诡计”。米勒政府在施莱歇尔操纵下终于垮台,施莱歇尔“右转”的梦想就要实现了。

魏玛宪法设定的立法途径有国会立法、人民公决立法与总统紧急令立法。一般情况下,立法权属于国会。但是第73条第1款却规定总统对国会的立法权有干涉权,总统可以在国会通过一项立法后的一个月内决定将其提交人民公决表决。

魏玛宪法第二十五条规定,总统有解散国会的权力,同时五十二条又有任命总理的权力。一旦政治失序的时候,总统的权力就显得特别巨大。当魏玛共和国的总理们每每感觉无力控制局面,便谋求总统的支持。米勒之后的德国政府总理人选出现显着变化,这个位置不再需要得到议会信任,而是由总统直接任命。民主制度下的共和国总理们,却揣上了一颗独裁的心,自米勒之后的三任总理莫不如是。

www.301.net,可以看出,在魏玛宪法设计的总统与国会之间,存在着严密的制衡机制:总统可以解散国会,但国会也可以罢免总统并且向国家法院控告他违宪与违法;总统有权任命总理与部长,但国会可以罢免总理与部长;国会享有立法权,但总统可以安排人民公决推翻国会立法;总统可以颁布紧急法令,但国会也可以取消其紧急法令。当国会与总统发生对抗时,宪法设计了一套政治决斗程序,试图通过决斗解决两者之间的对抗。每当一方对另一方作出了沉重乃至致命的打击后,如在国会罢免了总统或者在总统解散了国会以后,都必须转向人民,呼吁人民通过公决或者大选作出最后裁决。人民倒向哪一方,哪一方便获得胜利。要么是国会获得了与自己相一致的新总统,要么是总统获得了与自己相一致的新国会多数。决斗过后,两者又开始相处,直到下一场冲突与决斗。总之,魏玛宪法对国会或总统都没有明显的偏袒,它要确立的恰恰就是这样一种势均力敌、难分难解的二元制。

米勒政府倒台后,1930年3月27日,中央党国会党团主席海因里希·布吕宁首先成为兴登堡总统直接任命的德国新总理。这样,他的执政就不再是对议会负责而是对总统负责,不得不依赖于总统的信任,而在总统背后操纵的却是施莱歇尔阴谋集团。布吕宁本人是一个正统而老派的政治家,不愿意自己成为傀儡政府的总理,当他的执政计划没有满足利益集团的要求时,于1931年被迫改组政府,把施莱歇尔招进了内阁。即便如此,他还是很快失去了兴登堡总统的最后信任,1932年5月30日被迫向总统提出辞职。

二、魏玛共和国末年的二元对抗与希特勒的上台

接着是弗兰茨·冯·巴本,做了170天的总理,再接着是施莱歇尔这个阴谋家,他于1932年12月3日如愿以偿登上了总理宝座,他们都毫无例外是兴登堡直接任命的总理。施莱歇尔是一个优秀的阴谋家,却不是一个优秀的总理,他在总理的位子上仅仅干了55天,于1933年1月30日被希特勒取代——这是兴登堡直接任命的第四位总理,第三帝国开始了,德国的噩梦、犹太人的噩梦、民主和自由的噩梦也同时开始了。

在魏玛共和国初期,因总统艾伯特与国会多数党派都属于民主共和阵营,魏玛宪法设计的二元对抗并没有出现。总统与政府、国会的角色只是同一阵营中的不同分工,不可能因此就导致他们之间的对抗。 真正的二元对抗与制衡,在1930年3月底国会大联盟内阁在世界经济大危机压力下因失业保险问题破裂、兴登堡实行总统内阁制以后才开始。

半年后,施莱歇尔死于另一场更大的阴谋——他被希特勒谋杀。

就兴登堡总统内阁制出现的原因及其意义,德国史学界有着两种相互对立的解释。布拉赫、韦乐与云客乐等人认为,这是德国保守势力利用总统权力推翻议会民主制阴谋的开端。而康策、舒尔策等人则认为,在总统内阁制出现时,议会民主制已经破产,它非但没有破坏议会民主制,相反是挽救魏玛共和国的最后一个机会。(舒尔策认为,魏玛宪法设立的国会与总统二元制暗藏着一个政治智慧。其中的总统紧急令机制实际上是一部魏玛共和国的“预备宪法”( Reserveverfassung) 。宪法设计者的意图是, 在国会政党能够形成执政联盟时, 便实行议会民主制, 当国会失灵的时候, 总统便可以依仗第48 条单独执政, 挽救国家与民主制度。兴登堡总统内阁便是这一“预备宪法”的启动)笔者认为,魏玛国会民主政党特别是社民党对大联盟的破裂以及国会立法机制的瘫痪有着重大责任,它们的失职使得代表保守势力的总统派有机可乘,可以在挽救国家于无政府状态的同时,达到满足本集团利益的目的。但关键在于,总统派过高估计了总统的宪法权力,过低估计了宪法赋予国会的对抗与制衡能力。兴登堡总统内阁制的历史,是总统派试图建立总统一元制的失败史,同时又是希特勒及其纳粹党利用国会派与总统派之间的矛盾,赢得渔翁之利,窃取政权的历史。

1930年7 9月,总统派与国会派的第一次决斗,纳粹党异军突起

1930年3月底成立的由原中央党议团主席布吕宁任总理的兴登堡总统内阁,在国会只拥有由中央党、巴伐利亚人民党与部分德意志民族人民党议员组成的少数派的支持。在如何对付国会多数的问题上,总统派是胸有成竹的:一旦国会多数拒绝总统内阁的重要法案,总统便依仗宪法第48条以紧急令方式颁布被国会拒绝的法案。如果国会取消总统的紧急令,总统便再依据第25条解散国会并举行新的大选。7月16日,总统内阁成立不到4个月,双方就因1930年预算补救问题发生了第一场决斗。由社民党、德国共产党、纳粹党、德意志民族人民党胡根堡派组成的国会多数拒绝了布吕宁内阁的预算补救法案。兴登堡便行使第48条第2款所规定的总统权力,以两道紧急令的方式颁布了被国会拒绝的财政补救措施。国会则依据第48条第3款取消了总统紧急令。兴登堡又宣布解散国会,并定于9月14日举行新国会大选。几日后,兴登堡再次以紧急令的方式颁布了被国会取消的紧急令。这次国会已经不存在,不能再次反击,总统派似乎胜利了。

总统派以为可以在9月14日举行的大选中获得选民的广泛支持。但是大选结果不仅使这一希望落空,而且打开了魏玛共和国的潘多拉之盒。纳粹党在这次大选中获得了德国选举史上空前的成绩,它的选票从1928年大选的2。6%一举上升到18。3%,国会议席从12个增加到107个,成为仅次于社民党的第二大党。一日之间,在总统派与国会派的权力斗争中出现了一个名义上还属于国会派的第三者。为了不让布吕宁内阁倒向纳粹党,并且保住社民党与中央党在普鲁士的执政联盟,社民党不得不容忍布吕宁内阁。国会与总统之间的对抗由此暂停。在1932年春的总统大选中,为了阻止希特勒占据总统权位,社民党又与中右翼势力一起促成了兴登堡的连选连任。

1932年9月,总统派与国会派第二次决斗,纳粹党成为国会派主力军总统派实行总统内阁制的目的本在于消除社民党对政府的影响,因此不能容忍社民党对政府的牵制作用。总统大选后,兴登堡以及总统派核心人物施莱歇尔又试图摆脱社民党。同时兴登堡与布吕宁之间又发生分裂。布吕宁推行通货紧缩政策,不仅没有解决反而加剧了德国经济危机。另外他又拒绝了兴登堡向右翼政党靠拢、偏袒大农庄主利益的要求,反而逼迫兴登堡禁止纳粹党武装组织。而摆脱社民党与布吕宁则意味着失去现有国会多数的容忍与支持。总统派必须在国会中找到新的支柱。拥有107个议席的纳粹党成为了总统派的希望。5月,施莱歇尔以辞退布吕宁、解禁纳粹武装组织、解散国会并举行新选的代价,换取了希特勒在大选后容忍新总统内阁,即巴本内阁的承诺。

总统派估计新的大选只会给纳粹党增加少许选票与议席。但是7月31日举行的国会大选结果再次出乎总统派的预料。纳粹党的选票在1930年大选的基础上又翻了一番,达到37。3%, 议席从107个增加到230个,第一次成为国会第一大党,戈林也因此当选为议长。在获得如此巨大的选举成就后,希特勒已经不屑一个容忍总统内阁的角色,而是提出了出任总理的要求,但遭到了兴登堡断然拒绝。这使得总统内阁在国会陷入绝对孤立。9月12日,国会上演了国会与总统派的第二次、更为激烈的大决斗。国会以超过90%的压倒多数撤销了兴登堡9月4日关于复活经济与增加就业的两道紧急令,并且通过了针对巴本内阁的不信任案。提案由德共提出,但受到了社民党、中央党、纳粹党等党派的一致支持。魏玛宪法设计的二元对抗制造出了非常离奇的政治战线,原本势不两立的政党却在国会派的旗帜下共同抗击总统派,而议会民主制的死敌纳粹党居然成为了国会派的主力军。在国会举行表决的同时,巴本向议长戈林递交了总统的国会解散令,总统内阁与国会就此同归于尽。

1933年1月,兴登堡回避第三次决斗,向国会派与希特勒交出政权

在11月6日举行的又一次国会大选中,纳粹党的选票虽然从37。3% 跌落到33。1%,但仍然是国会第一大党。对于总统派来说,局面没有发生根本的变化,在国会中它仍然面临着占90%多数的反对派。17日,巴本内阁辞职。在如何应对国会派反击的问题上,总统派以及兴登堡已经到了黔驴技穷的地步。

在总统派中,兴登堡是最不愿意任命希特勒为总理的人。7月31日大选后希特勒提出出任总理的要求,巴本与施莱歇尔已经同意,但遭到了兴登堡的断然拒绝。兴登堡的拒绝理由表现出了惊人的民主意识与对希特勒独裁倾向的警觉: 如果把全部政权交给一个政党,而且是一个片面对待不同思想者的政党,他不能向上帝、自己的良知以及祖国负责。11月6日国会大选后,兴登堡表示不反对希特勒出任依靠国会多数执政的总理,但是他不能任命他为总统内阁总理。他这次的拒绝理由更是令人震撼。兴登堡认为,纳粹党一再强调其独一性,一个由希特勒领导的总统内阁必然会导致一个政党独裁,会大大加剧德意志民族内部的对立,因此他必须拒绝,否则他不能为其就职誓言以及良心负责。

兴登堡对希特勒的拒绝意味着总统派与国会派斗争的继续。在反对派占有国会90%多数的情况下,总统派根本不能指望通过再一次大选来削弱与摆脱国会反对派。唯一的出路是在又一次解散国会后不在宪法规定的60天内举行新的大选,而是将大选推迟一年甚至更长的时间。但是,如此小小的一步也是触犯宪法的,触犯宪法则性质严重,后果不堪设想,很可能引发内战以及国会对总统的罢免与控告。早在7月31日大选以后,总统派便准备走这条违宪道路,但是经历了9月12日的大决斗以后,还是失去了自信,不得不如期举行新的大选。到11月底,当兴登堡在坚信不能任命希特勒为总统内阁总理,感到走投无路时,他还是决定与巴本一起铤而走险。

但是,施莱歇尔阻止了他们。他让一位国防部中尉给内阁在图纸上演示了一个内战可能场景。演示表明,如果因非法推迟大选而爆发内战,国防军将无力在对付极左与极右翼武装组织的同时,抵抗来自波兰的入侵。施莱歇尔认为,还存在一条合法的出路,他可以把纳粹党内以施特拉瑟为首的左翼争取过来,另外还可以争取到工会的支持。兴登堡不得不退缩,给施莱歇尔一个机会。12月2日,施莱歇尔被任命为总理。但是,他的幻想很快破灭,施特拉瑟在与希特勒的权力斗争中迅速败北。1933年1月23日,当施莱歇尔再要求兴登堡解散国会并推迟大选时,兴登堡以他上任时的理由拒绝了其要求。

从1933年1月初开始,兴登堡默许巴本与希特勒秘密谈判,谈判在22日晚获得了突破。但是,即使到了26日,兴登堡还在考虑不任命希特勒,而是解散国会与推迟大选的可行性。他的设想是,如果国会的多个党派支持推迟大选,并不向国家法院控告总统触犯宪法,那么他就可以走这条路。但他没有受到足够的支持。中央党主席卡斯警告,这种上面的非法行为将引发下面的非法行为。社民党人布劳恩虽然在1月初向施莱歇尔提出过同样的合作建议,在1月底却又威胁施莱歇尔,推迟大选是犯叛国罪。 而他们却不反对任命希特勒。易北河以东的大农庄主们与一部分工业家也联名致信兴登堡,要求任命希特勒为总理。内阁部长们表示愿意加入希特勒内阁。兴登堡最终动摇了。1月30日,他任命了希特勒。这是新选国会行将罢免施莱歇尔内阁的前一天。通过对希特勒的任命,兴登堡回避了与国会的第三次决斗。

如果兴登堡可以合法解散国会并推迟大选,由此在较长时间内摆脱国会的攻击,那么他就可以回避任命希特勒。1930年3月总统内阁制建立时无人能够预料,总统派针对国会的最重要武器不是解散国会权以及紧急令权,而是似乎微不足道的推迟大选权,到最后,总统派竟然因为缺少推迟大选权而不得不向国会最大党妥协。 可惜最后接受总统派投降的不是当年国会主力军社民党,而是决意颠覆共和国的纳粹党。

三、魏玛宪法二元制促成了希特勒的上台

综上所述,可以得出结论:从魏玛宪法文本我们就可以看出,魏玛共和国的国会与总统之间是势均力敌、难分难解的二元制。在魏玛共和国初期,因总统与国会多数同属于民主阵营,没有出现总统与国会之间的对抗。只有到1930年3月兴登堡实行与国会多数对立的总统内阁制时,魏玛宪法设计的二元对立与抗衡才真正出现。而兴登堡总统内阁制的实践证明,总统派以为总统权力大于国会,可以摆脱乃至征服国会的设想只能是幻想。在与国会的斗争中,总统派最后败北。可惜国会派只是表面上的胜利者,真正的胜利者是议会民主制的敌人希特勒。国会与总统之间的政治决斗带来了三次国会大选,使得纳粹党从一个在1928年大选中只拥有2。6%的小党上升为1932年7月大选中拥有37。3%选票,在11月大选中获得33。1%选票的国会最大党,并且以此身份接受了总统派的投降。国会的宪法地位与权力成了希特勒夺取政权、最终消灭议会民主制的工具。

看起来难以置信,但恰恰是魏玛宪法这种势均力敌、难分难解的二元制成全了希特勒的上台。如果魏玛宪法的制定者只选择了单一的总统民主制或者议会民主制,希特勒就很难在现有宪法的基础上建立其个人独裁。因为,如果只存在一个民选的总统,那么就像1932年春的总统选举所展现的那样,希特勒不可能获得总统大选的胜利,他的所有反对者都能团结起来阻止其上台。 其次,单一总统制下或没有国会或国会的权力很小,总统大选失败后,希特勒也就失去了第二条夺权途径。而如果只有单一的议会民主制,那么议会多数既不会受到一个大权在握的总统的干扰,也不会因这样一个总统的存在而逃避执政责任。 议会必须并且能够担当起执政的任务,保证政府效率,那么像纳粹党那样的反议会极端势力也就难以立足。更重要的是,单一议会制之上不再有一个更高的集权机制,纳粹党即便在大选中获得多数并且执政,希特勒也难以在议会制宪法中找到建立个人独裁的现成基础。

而像魏玛共和国这样的国会与总统二元制是最适合希特勒夺权的。当国会政党不能达成一致,而且又与总统有矛盾时,就出现了国会与总统都不能执政的僵持状态以及整个民主制度瘫痪的结局。因为宪法第48条第1、2款已经赋予了总统近乎独裁的权力,已经设立了这一集权机制,那么在此基础上更上一层楼也就显得不足为奇,而且有充足的理由。因为总统实际上还是受到国会牵制,国会可以取消其紧急令。总统虽然可以解散国会,但是必须按时举行大选,两个月后总统又必须面对国会。因此,上台后的希特勒完全有理由说,总统及其内阁的权力还不够大,必须取消国会的权力乃至取消国会,实现彻底的一元制。又因为希特勒身兼总统内阁总理与国会最大党领袖的双重角色,其让国会授予政府立法权的建议也容易实现。

所以,我们看到了这样一幕:在1932年总统选举中,社民党、中央党以及部分右翼党派团结一致击败了希特勒。但在竞选总统失败后,希特勒可以利用国会的平台以及国会派与总统派之间的对抗继续其夺权斗争。在这一斗争中,他得到了国会派其他党派,包括原本是敌对关系的政党的支持。当总统派最终向国会派妥协的时候,希特勒通过国会这一台阶踏上了总统这一台阶,然后又通过总统的台阶登上了个人独裁的最高台阶。总统这一台阶是关键性的,没有总统台阶他难以一步登天,而没有国会作为铺垫,他又难以登上总统台阶。希特勒一被兴登堡任命为总理,他在二元制中的宪政地位就发生了本质性的变化,他从国会派攻击总统派的领军人物转变为协助总统对付国会的得力助手。而其上台后的双重身份,国会最大党领袖与总统内阁总理,又使他在集权过程中左右逢源,得心应手。2月27日的国会纵火案给他提供了取消人民基本权利,打击德国共产党的借口。3月5日的国会大选使纳粹党选票再次上升,达到43。9%,可以与获得8%选票的德意志民族人民党构成国会多数。3月23日,希特勒又以自己的国会多数为资本,以规劝加恐吓的方式获得中央党以及资产阶级小党派的支持,通过了实际上取消了国会立法权的授权法,消灭了魏玛宪法的国会与总统二元制。此后在总理与总统之间潜在的二元关系也随着1934年8月2日兴登堡的去世消失,希特勒个人独裁最终得以确立。

总而言之,正是魏玛宪法这种国会与总统之间难分难解的二元制促成了希特勒的上台。在单一的总统民主制或者议会民主制的条件下,希特勒是难以建立其个人独裁的。在这里,一战前德意志帝国以及二战后联邦德国的二元问题可以为上述观点提供一定的间接佐证,并且就二元制问题给予我们进一步的启示。

四、德意志帝国的脱节性二元制

毫无疑问,德意志帝国没有魏玛共和国民主,其专制传统也被许多历史学家看成是魏玛民主制度难以巩固的主要历史原因。 但是,具有讽刺意味的是,在德意志帝国政治制度条件下,像希特勒这样的大众党领袖是不可能进入国家政权核心,继而建立个人独裁的。社会民主党与纳粹党虽然在政治性质上不能相提并论,但是前者在帝国晚期国会和后者在魏玛共和国末年国会中的地位却很有相似之处,它们都获得了国会大选约1/3的选票,成为了第一大党。 希特勒最终被总统任命为总理,而社民党人却完全无望获得帝国总理位置。(www.lishixinzhi.com)可以想像,如果是在德意志帝国,希特勒及其纳粹党也难以逃脱社民党的命运。

原因就在于德意志帝国不如魏玛共和国民主。不仅皇帝还在,其至高无上的宪法地位不可能作为总统供政党领导人角逐乃至兼并。更为重要的是,国会对政府的监督与牵制权力远没有魏玛时期强大。帝国时期的国会是立法机构的重要组成部分,因为政府、皇帝与参议院原则上属于同一政治阵营,国会的态度就起到了决定性作用。政府如果在国会找不到多数的支持,也几乎无法执政。俾斯麦与比罗的下台也有这方面的原因。但是,帝国国会的权力还是不能与魏玛国会相比,它无权弹劾或罢免总理、部长甚至皇帝。皇帝及其政府可以无限制地解散国会。虽然1871年帝国宪法也规定皇帝在解散国会以后必须在60天以内举行新选,在90天内召开新国会。但是这种规定没有强制作用,如果皇帝不按时召集国会,国会政党也无可奈何,只能消极等待。 而魏玛共和国的国会有自动召集的权利,一个试图推迟大选或强制国会休会的总统必须担心受到国会的罢免与违宪控告。因此,总统最终必须向国会多数妥协,而国会最大党最有可能取得政权。

除了在立法问题上,帝国时期的国会与政府是脱节的,政府的任命与生存独立于国会,因而也比较稳定。这种国会与政府之间的脱节性二元制是十分耐人寻味的。政府的相对独立既维护了封建贵族以及资产阶级执政派的政治特权,又保障了国家机器作为民族公共管理机构的有效运转;政党与国会的存在也使得反对派享有一定的监督与牵制政府的权力,但又不能完全与直接地参与或控制政府。于是,我们就看到了德意志帝国的双重面目:一方面是举世瞩目的经济、科技、军事现代化建设成就,另一方面是保留着专制残余的、没有彻底民主化的国家政治制度。从民主自由的角度来看,不尽人意,美中不足。德意志帝国最后走上战争与覆灭之路的命运难免要被归咎于这种政治现代化与经济、科技现代化之间的不同步。因此,人们很容易得出这样的结论:德意志帝国的症结就在于缺少彻底的政治民主化。但是,被誉为世界上最民主的民主制度的魏玛共和国也失败了。当然,其失败有许多原因,特别是其诞生与生存环境非常不利。我们还可以继续追究其民主化的局限性。但只朝着一个方向寻找失败的原因,难免有些片面。在笔者看来,在将帝国政治制度民主化的过程中,魏玛宪法设计者忽视了一个重要的环节,即如何在充分实现民主自由的基础上达成人民意志的统一,并且将这一统一意志转化为政府意志与行为。在德意志帝国,因国会与政府是相对脱节的,所以政府能够相对稳定与有效地运转。但是到了魏玛共和国,恰恰因为魏玛宪法将政府与国家元首也纳入了民主化的轨道,又建立了国会与总统难分上下的二元制,使得在双方相互对抗时任何一方的意志都不能成为政府意志,造成了无政府状态,为希特勒以造就高效政府为由建立独裁政权提供了理由与机会。

五、联邦德国的议会二元制

从理论上来说,解决国会与总统二元对抗造成的政府意志缺失问题的途径就是取消其中一方的权力,并将其归集于另一方。联邦德国就是这样解决此问题的,而它取消的是总统的权力。在1949年西德重建民主制之际,魏玛宪法的缺陷被视为是造成魏玛共和国失败与希特勒上台的重要原因,而第48条规定的总统角色更被看成是罪魁祸首。在联邦德国基本法中,总统的宪法地位受到了大大的削弱,只拥有一些象征性权力。立法权、总理与政府的选举权全部归国会所有。总统本身也不再由人民直接选举产生,而是由国会的全体议员以及同等数量的各州代表选举产生。联邦德国的成功历史已经充分证明,基本法对总统地位的削弱以及国会地位的加强无疑有利于议会民主制的运作与巩固。

不过,人们似乎把总统权力的削弱更多地看成是消除了个人集权机制,不认为二元对抗的解决是问题的关键,因为基本法又设计了一种新的二元制。为了防止中央集权的出现,基本法规定一系列联邦法律的制定都必须得到由各州政府代表组成的联邦参议院的同意。联邦参议院对众议院的牵制,成为了联邦制度的核心。联邦制度虽然对德国各地区的平衡发展起到了积极作用,但是也影响了民主制度的执政效率。建国后几十年以来,这种必须有参议院同意的法律所占的比例越来越大,从原来的10%增加到60%。而联邦参议院中的多数党派往往是联邦众议院的少数党派。在众议院大选失败后,少数党派就会利用其在参议院的多数地位,与构成联邦政府的众议院多数党派进行抗争,以弥补其在众议院的劣势地位。 这就使得联邦众议院的许多法案或半途而废或被参议院修改得面目全非,严重影响了德国经济与社会改革的进度。最近,德国进行了1949年建国以来最大规模的联邦制度改革,改革的目标是明确联邦政府与各州政府之间的分权,大幅度削减必须有参议院同意的法案数量。联邦德国的议会二元制问题,也使得我们有必要反思,魏玛宪法二元制的缺陷很可能在于二元制本身,而不是在于所谓的总统独裁权力。

纵观德意志帝国、魏玛共和国、联邦德国政治制度的不同命运,我们可以看出,二元制问题在根本上来说是执政派与反对派的关系问题以及如何同时实现民主与高效政府的问题。德意志帝国的解决方式是既有民主又有高效政府,但两者之间是相对脱节的,高效政府在较大程度上是以民主的不足为代价的。而魏玛共和国末年与联邦德国近年来的二元问题实际上颇为相似,都是民主选举的立法机构之间的对抗,前者是在总统与国会之间,后者是在众议院与参议院之间。对抗双方都在不同选举层面与时刻获得了多数选民的支持,因此互不相让,堵塞了国家的立法渠道。当然联邦德国的问题远没有魏玛共和国那样严重,但它更清楚地表明了,二元对抗问题并不会随着总统集权机制的消失而消失,需要解决的是二元乃至多元立法机制的出现与长期对抗。权力之间的制衡是必须的,但不能长期僵持,必须在简便的较量仪式后赋予某一方先行权,否则难以保障政府的高效运转。那种认为必须在两种乃至多种立法机制之间实行针锋相对的对抗的观点,实际上不仅低估了高效政府的重要性,也忽视了另一意义上的执政派与反对派之间分权的存在,即时间意义上的分权。在只存在一元的立法机制的前提下,定期的选举就起到了政治红绿灯功能,反对派若确有多数的支持,自然能够获得下一次先行权。魏玛宪法式的二元对抗可以休矣。

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